人类为什么需要制度？

这个问题的答案，在不同的思想传统中有着不同的表述，但核心逻辑高度一致：因为人是自私的动物，而自私的个体在没有约束的情况下，会追求对自己有利但对集体有害的行为。制度的功能，就是通过规则、激励和惩罚机制，将个体的自私行为引导向对集体有益的方向，或者至少防止个体的自私行为对集体造成灾难性的伤害。

亚当·斯密看到了市场机制如何将个人逐利的动机转化为社会财富的增长；霍布斯看到了没有主权权威的自然状态将是”一切人对一切人的战争”；卢梭看到了社会契约如何将个人自由转化为公民自由；麦迪逊看到了如何通过制度设计让野心对抗野心，以权力制约权力。这些思想家的出发点各异，但他们都在思考同一个根本问题：如何驯服人性中不可消除的自私，使之服务于而不是破坏公共秩序。

制度的健康状态，可以用一个简单的标准来衡量：它是在限制私欲，还是在服务私欲？

在制度的生命周期中，这两种状态之间存在一个几乎不可避免的历史漂移。制度诞生之初，通常是为了解决某个具体的公共问题，限制某种已经被证明有害的私欲行为。但随着时间的推移，制度会吸引那些发现可以利用它来服务自身利益的人；这些人会逐渐影响制度的运作，调整规则，填充关键职位，直到制度的主要功能从限制私欲变为保护和扩大特定群体的私欲。这个过程，就是制度的”被俘获”（Regulatory Capture）。

美国制度的历史，是这一漂移过程的完整案例。

联邦储备系统（美联储）诞生于1913年，初衷是通过中央银行的货币政策稳定经济，防止周期性的银行危机。它是对十九世纪金融恐慌（尤其是1907年的金融危机）的制度回应，体现了限制金融行业无序扩张的公共意志。但在随后的一百年里，美联储与华尔街之间的关系逐渐从监管者与被监管者的关系，演变为一种更为复杂的共生关系——”旋转门”人员流动、共同的思维框架、对金融稳定（往往与金融机构利益一致）的优先考量。2008年金融危机时，美联储的紧急救助行动挽救了几乎所有的大型金融机构，而这些机构正是通过过度冒险引发危机的责任方。

证券交易委员会（SEC）诞生于1934年，是大萧条后对华尔街欺诈行为的监管回应。今天，SEC的高层官员与被监管的华尔街之间的人员双向流动，已经成为华盛顿最公开的秘密之一。食品药品监督管理局（FDA）负责保护公众免受不安全药品的伤害，但它同时深度依赖制药公司的资金支持（通过”处方药使用者费用法”，制药公司向FDA支付药品审批费用），并与制药公司保持着密切的人员和信息交流关系。环境保护署（EPA）的领导层在不同政治任期内的更换，已经将这个机构变成了企业利益与环保利益之间政治拉锯的战场。

这不是阴谋论，而是可以用公开数据和文件记录的制度漂移。问题不在于任何个人的道德堕落，而在于制度激励结构的系统性扭曲：当一个监管机构的职员日后可能成为被监管行业的高薪员工，当行业的游说资金是国会议员竞选的重要来源，当监管机构的预算和职权取决于与行业的政治关系——制度就必然会向服务私欲的方向漂移，无论其成员的个人道德素质如何。

这种漂移的最终状态，是一种系统性的价值倒置：那些本应被制度约束的私欲，反而成了驱动制度运作的核心动力；那些本应通过制度得到保护的公共利益，反而成了被制度系统性忽视的边缘考量。

当制度开始服务于它本应限制的私欲，我们就进入了本章所要探讨的核心主题：制度的”抗药性”——它不仅生了病，而且对所有试图治疗它的药物都产生了抵抗力。

继续阅读：第三章 第二节 钻漏洞的惯性：社会对制度的系统性侵蚀