所有的制度都有惯性。这是制度的本质属性，也是制度的根本困境。惯性的存在是必要的——它提供了稳定性，防止社会在每一次政治风向改变时都天翻地覆。但当惯性变得足够强大，强大到足以抵抗所有合理的改革压力，它就从稳定的保障变成了僵化的枷锁。

美国制度的惯性，来自多个相互强化的机制。

首先是修宪的极高门槛。根据美国宪法，修宪需要国会两院各三分之二多数通过，再经四分之三的州批准。这意味着只需要十三个小州的否决，就可以阻止任何宪法修正案。在今天高度极化的政治环境中，要在这么多不同的政治单元上达成如此高的共识，几乎是不可能的。自1971年以来，美国没有通过过任何新的宪法修正案——超过五十年的宪法静止，而这五十年恰恰是人类社会变化最为剧烈的五十年。

其次是既得利益者对改革的系统性抵制。任何试图改变现状的改革，都会触动某些群体的利益，而这些群体会动用所有可用的政治资源来阻止改革。能源行业阻止气候立法，制药公司阻止药价谈判，军工复合体阻止国防预算削减，金融行业阻止有效的监管改革——华盛顿的政策进程是一场持续的博弈，而在这场博弈中，有组织的少数利益集团，往往能够击败分散的多数公众利益。

第三是”路径依赖”（Path Dependence）的现象。一旦某种制度安排或政策选择被确立，它就会创造出依赖于这种安排的既存利益和行为习惯，使得未来的改变成本越来越高。美国的医疗体系是一个极端例子：私营保险、雇主提供保险、联邦医疗保险（Medicare）、联邦医疗补助（Medicaid）组成的极度复杂的混合体系，几乎任何改革都会触动无数利益方，奥巴马医改在经历了无数妥协之后才勉强通过，而即便如此，它仍然遭受了数年的政治和法律攻击。

第四是制度自身产生的”抵抗力”。庞大的联邦官僚体系有其自身的组织文化、行事惯例和利益诉求，它们会本能地抵抗来自政治领导层的变革指令。这不一定是邪恶的阴谋——更多时候，它只是官僚机构普遍存在的自我保护本能。但当这种本能发展到一定规模，它就成了所谓”深层政府”的现实基础：一套在民选政治领导层之下、能够延续和执行自己政策偏好的行政体系。

第五，或许是最根本的，是政治激励结构与改革需求之间的错位。改革往往需要短期的痛苦以换取长期的收益，但民选政治人物的任期通常是两到六年，他们的政治激励是在下一次选举中获胜，而不是在二十年后的历史评价中留名。气候变化需要几十年的持续政策努力，财政可持续性需要对选民喜爱的福利项目进行政治上极为困难的削减，基础设施改革需要数十年的长期投资——所有这些都超出了民主政治的”时间地平线”。民主的问题在于，它极为擅长回应即时的选民压力，但极为不擅长处理长期的结构性问题。

这就是制度惯性的终极困境：当一个制度最需要改革的时候，正是它最难以改革的时候。

继续阅读：第一章 第九节 历史的必然：强盛与衰落的周期律